PPP政策連發(fā) 防央企風(fēng)險促民資參與 —— 文章正文2017-12-22

　　近期PPP項目迎來一系列重磅文件。先有財政部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（簡稱“92號文”），掀起PPP規(guī)范風(fēng)暴；后有國資委下發(fā)《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》（簡稱“192號文”），從六方面防范央企參與PPP的經(jīng)營風(fēng)險；隨后，國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作(PPP)項目的指導(dǎo)意見》（簡稱《意見》），鼓勵民營企業(yè)運用PPP模式盤活存量資產(chǎn)，加大民間資本PPP項目融資支持力度。 
　　中國工業(yè)報記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，多位專家認(rèn)為92號文和192號文從地方和央企的角度規(guī)范了PPP領(lǐng)域的項目運作行為，力促該領(lǐng)域去杠桿，意在規(guī)范而非打壓。而《意見》則更直接的支持民企發(fā)展PPP業(yè)務(wù)，未來參與PPP項目的民營企業(yè)將迎來春天。 
　　
降低地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險 
　　自國家大力推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式以來，已有4年時間。越來越多的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域項目轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP項目，并且經(jīng)過4年的蓬勃發(fā)展，截至今年9月底，全國PPP入庫項目合計14220個，累計投資額達17.8萬億元。可以說，我國已成為全球規(guī)模最大、最具影響力的PPP市場。但財政部相關(guān)負責(zé)人坦言，在快速發(fā)展過程中，一些地方濫用PPP模式、甚至借PPP模式變相融資等不規(guī)范操作的問題日益凸顯，加大了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。 
　　為此財政部印發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》，對借PPP模式變相舉債融資行為予以禁止的基礎(chǔ)上，再度發(fā)文糾正PPP泛化濫用現(xiàn)象，并提出三大舉措規(guī)范項目庫管理：一是實行分類管理，二是統(tǒng)一新項目入庫標(biāo)準(zhǔn)，三是組織開展已入庫項目集中清理。對操作不規(guī)范、實施條件不具備、信息不完善的項目清理出庫，以此提升項目庫信息質(zhì)量和管理水平，并進一步推動PPP項目回歸創(chuàng)新公共服務(wù)供給機制的本源，促進PPP事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。 
　　北京榮邦瑞明投資管理有限責(zé)任公司總經(jīng)理陳民表示，這次財政部對PPP不合規(guī)項目的清理可謂是力度最大的一次，將給PPP項目發(fā)展帶來一次大降溫，并有助于地方政府在推出項目以及社會資本在參與項目過程中，更加關(guān)注項目的合規(guī)性，促進城鎮(zhèn)化相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的升級轉(zhuǎn)型。 
　　
防范央企參與PPP的經(jīng)營風(fēng)險 
　　“192號文”作為PPP領(lǐng)域的又一重磅文件，風(fēng)險把控再次被推向浪尖。該文件明確集團對PPP業(yè)務(wù)管控的主體責(zé)任和各級子企業(yè)的具體管理責(zé)任，有效應(yīng)對項目占用資金規(guī)模大、回報周期長帶來的潛在風(fēng)險。 
　　據(jù)了解，過去3年P(guān)PP項目入庫數(shù)量快速攀升，據(jù)統(tǒng)計，截至2017年11月25日，中央企業(yè)牽頭參與的PPP項目1062個，占總成交項目數(shù)的35%，投資額達5.7萬億元，占總成交數(shù)的59%。 
　　其中PPP項目社會資本近七成來自中央企業(yè)和國有企業(yè)。PPP項目投資金額大、回報期長、部分項目操作不規(guī)范、大量資產(chǎn)負債表外運行等，加大了央企財務(wù)風(fēng)險。今年以來，國資委更是多次表態(tài)，要多舉措嚴(yán)控央企債務(wù)風(fēng)險。 
　　192號文提出，中央企業(yè)要將源頭管控作為加強PPP業(yè)務(wù)管理的重中之重，高度關(guān)注PPP業(yè)務(wù)對企業(yè)財務(wù)結(jié)構(gòu)平衡的影響，對PPP業(yè)務(wù)實行總量管控，從嚴(yán)設(shè)定PPP業(yè)務(wù)規(guī)模上限，防止過度推高杠桿水平。 
　　具體而言，集團要做好內(nèi)部風(fēng)險隔離，明確相關(guān)子企業(yè)PPP業(yè)務(wù)規(guī)模上限；資產(chǎn)負債率高于85%或近2年連續(xù)虧損的子企業(yè)不得單獨投資PPP項目。集團應(yīng)加強對非投資金融類子企業(yè)的管控，嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)監(jiān)管政策，不得參與僅為項目提供融資、不參與建設(shè)或運營的項目。 
　　納入中央企業(yè)債務(wù)風(fēng)險管控范圍的企業(yè)集團，累計對PPP項目的凈投資(直接或間接投入的股權(quán)和債權(quán)資金、由企業(yè)提供擔(dān)?；蛟鲂诺钠渌Y金之和，減去企業(yè)通過分紅、轉(zhuǎn)讓等收回的資金)原則上不得超過上一年度集團合并凈資產(chǎn)的50%，不得因開展PPP業(yè)務(wù)推高資產(chǎn)負債率。分析稱，這一要求較此前的征求意見稿有所放松。 
　　相比此前的征求意見稿，國資委公布的《通知》對風(fēng)險管理提出更嚴(yán)格的要求。比如此前征求意見稿對不得單獨投資PPP項目的央企子企業(yè)設(shè)定條件，使資產(chǎn)負債率高于90%、近2年連續(xù)虧損或資金實力薄弱。此次《通知》直接將資產(chǎn)負債率降低至85%。 
　　而且192號文明確不少風(fēng)險管理紅線。比如，央企不得參與付費來源缺乏保障的項目，不得通過引入“明股實債”類股權(quán)資金或購買劣后級份額等方式承擔(dān)本應(yīng)由其他地方承擔(dān)的風(fēng)險。在PPP項目股權(quán)合作中，不得為其他方股權(quán)出資提供擔(dān)保、承諾收益等。 
　　著名經(jīng)濟學(xué)家宋清輝表示：“對PPP項目實行總量管控，從嚴(yán)設(shè)定PPP業(yè)務(wù)規(guī)模上限的原因，主要是為了遏制過度推高杠桿水平，進一步加強風(fēng)險管理。”此前，一些非投資金融類子企業(yè)參與PPP項目只注重擴大業(yè)務(wù)規(guī)模，有的甚至不惜做一些不規(guī)范的PPP項目，帶來了較大的風(fēng)險。 
　　
民間資本進入PPP預(yù)期提升 
　　“從內(nèi)容看，92號文和192號文基調(diào)一致，目的都是為了規(guī)范PPP項目運作，加強PPP領(lǐng)域風(fēng)險管控。”在中航證券分析師趙律看來，近期國家發(fā)改委印發(fā)的《意見》則可解讀為PPP項目補短板，補齊PPP項目中民間資本份額不足、民營企業(yè)參與度不夠的短板。 
　　《意見》提出，要不斷加大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域開放力度，除國家法律法規(guī)明確禁止準(zhǔn)入的行業(yè)和領(lǐng)域外，一律向民間資本開放，不得以任何名義、任何形式限制民間資本參與PPP項目?！兑庖姟分荚谶M一步促進政府和社會資本合作（PPP）模式更好發(fā)展、充分發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用，增強經(jīng)濟內(nèi)生增長動力， 
　　國資國企改革研究人士劉興國表示，發(fā)改委之所以專門發(fā)文鼓勵民間資本參與PPP項目，主要是由于在近幾年的發(fā)展過程中，民間資本參與度較低。究其原因，一方面與民間資本對長期合作中政府誠信守約行為存在擔(dān)憂，另一方面對與政府合作中因地位不對等可能引致的利益侵蝕所形成的擔(dān)憂，以及受PPP項目本身周期長、回報率低等諸多因素影響。 
　　據(jù)PPP項目咨詢服務(wù)機構(gòu)榮邦瑞明旗下PPP有例提供的數(shù)據(jù)顯示，2015年1月至2017年11月不同所有制性質(zhì)社會資本成交PPP項目數(shù)量占比中，中央企業(yè)和地方國企近3年來的項目數(shù)量占比情況分別為32.8%、46.5%、52.1%，相對應(yīng)的民營企業(yè)占比分別為64.5%、52.2%、46.4%。